La Constitution de la Ve République (4 oct. 1958-4 oct. 2018). Thèmes et débats (3)

III. – 1958 : miroir uchronique du réformisme institutionnel sous la Vème République

La France, dit-on, est un « laboratoire constitutionnel ». La preuve en est généralement trouvée dans cette multiplicité de constitutions qu’elle a éprouvée depuis 1789 et dont il est dit qu’elle est sans équivalent dans aucun autre pays au monde. Cette « exception constitutionnelle française » se vérifie plus encore à l’importance de la rhétorique réformiste dans le discours constitutionnel des acteurs politiques, des universitaires, des journalistes, etc., cette importance étant d’autant plus remarquable que le taux de concrétisation des propositions de réforme de la Constitution est relativement insignifiant. Il faut songer, en effet, que durant la seule période allant de l’entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958 au 31 mai 2000, ce ne sont pas moins de 364 propositions de loi constitutionnelle qui ont été déposées au Parlement[1]. Il reste que la Constitution de 1958 a été modifiée 24 fois et qu’elle a particulièrement été révisée dans la période 1992-2008 (19 révisions). D’où cette idée qu’il faut interroger la rigidité supposée de la Constitution de 1958 autant que le réformisme constitutionnel français lui-même, avec ses présupposés, ses stéréotypes voire ses paralogismes.

A. – Vie et mort du stéréotype de la « rigidité » de la Constitution de 1958

La Constitution de 1958 a donc été modifiée 24 fois depuis les origines. On se répète volontiers cette statistique tant elle est impressionnante, ne fût-ce que rapportée à la conviction partagée en 1958 par les partisans et les adversaires du nouveau texte constitutionnel de sa « rigidité » particulière, c’est-à-dire de la difficulté supposée de sa modification. Les manuels d’Institutions politiques/Droit constitutionnel des débuts de la Ve République témoignent d’ailleurs de cette croyance, puisque la rigidité de la nouvelle Constitution est alors comparée à celle de la Constitution des États-Unis d’Amérique. Cette proposition ne continue d’être défendue dans certains manuels contemporains qu’au prix d’une nouvelle et commode distinction entre la « rigidité formelle » de la Constitution et sa « souplesse matérielle ».

En tout cas, la répétition des révisions depuis 1992 prête à discussion dans la mesure où elle chagrine ceux qui disent y voir une dégradation de l’idée même de constitution ; ce à quoi l’on peut objecter que le plus grand risque pour une Constitution est de ne pas s’adapter aux exigences politiques, économiques et sociales nouvelles.

Ces deux discours sont en réalité politiquement intéressés dans la mesure où chacun est fondamentalement déterminé par le jugement politique (favorable ou hostile) porté sur les révisions intervenues depuis 1992 ; de la même manière que les créations-recréations de la Constitution des États-Unis d’Amérique par les juges, et en dernier ressort par la Cour suprême, sont perçues comme une manifestation de « l’activisme des juges » ou une manifestation de leur travail d’« adaptation » de la Constitution en fonction de la position du locuteur dans les « guerres culturelles » américaines.

La place et le rôle du président de la République dans la révision constitutionnelle telle qu’elle s’est pratiquée depuis 1958 se prête généralement à une lecture qui, pour être convenue dans le discours institutionnel français, ne satisfait pas complètement à un esprit réaliste. Cette lecture veut en effet que la révision constitutionnelle soit « dominée par le président de la République ». Cette analyse revendique évidemment pour elle aussi bien les textes que le fait politique (l’existence d’un soutien de la majorité parlementaire au président de la République). Il est manifeste qu’à travers cette démonstration d’une hiérarchie entre le président de la République (acteur premier de la révision constitutionnelle) et les parlementaires (acteurs secondaires de la révision constitutionnelle) dans la révision constitutionnelle, il s’agit de vérifier ultimement – c’est-à-dire à travers l’acte suprême – l’hypothèse d’une prépondérance générale du président de la République dans le système institutionnel français.

Or cette lecture n’avait pas sérieusement envisagé qu’une révision constitutionnelle puisse ne pas aboutir malgré un président ultra-majoritaire (réforme du quinquennat par Georges Pompidou en 1973 ou extension du champ d’application du référendum en 1984 par François Mitterrand) parce qu’elle est enfermée dans cette idée que la caractéristique majeure de la Ve République est « l’affaiblissement du Parlement ». Pour que cette analyse fût vérifiée, il aurait fallu que le président de la République disposât d’un pouvoir de passer outre la volonté des autres organes (Premier ministre, Assemblée nationale, Sénat) habilités à faire parler le pouvoir constituant, ce que ne prévoit pas plus l’article 11 que l’article 89 de la Constitution.

De cette contradiction, l’on devrait donc définitivement tirer la conclusion que, faute de tenir une place prépondérante dans la révision constitutionnelle, le président de la République n’y dispose véritablement que d’une faculté d’empêcher. Dans l’article 11 de la Constitution, cette faculté d’empêcher est l’interface de la compétence dévolue au président de la République de convoquer un référendum sur une « proposition du Gouvernement » ou sur une « proposition conjointe des deux assemblées » constitutive d’un projet de loi portant notamment sur l’organisation des pouvoirs publics. Et si cette compétence constitue en faveur du chef de l’État une faculté d’empêcher, ce n’est pas tant parce qu’elle s’exerce sans le contreseing du Premier ministre que parce que son exercice est discrétionnaire (le président « peut »). Quant à la faculté présidentielle d’empêcher une révision suivant la procédure de l’article 89, elle ne découle pas tant de l’alinéa premier dudit article dans ce qu’il dispose que l’initiative de la révision appartient concurremment au président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement mais plutôt des alinéas 2 et 3 : l’alinéa 2 parce qu’il veut que la révision ne soit définitive qu’après avoir été approuvée par un référendum dont la convocation est à la discrétion du président de la République, même si le décret présidentiel de convocation doit s’accompagner du contreseing du Premier ministre (art. 19 C.) ; l’alinéa 3 parce qu’il prévoit que le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès, cette compétence présidentielle étant elle aussi discrétionnaire bien qu’accompagnée du contreseing du Premier ministre.

Cette idée d’une faculté d’empêcher du président de la République en matière de révision constitutionnelle ne permet pas seulement de comprendre que certaines révisions auxquelles le chef de l’État est intéressé peuvent ne pas voir le jour (ou ne voir le jour qu’avec beaucoup de difficultés comme la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008), elle permet également de comprendre pourquoi, dans le contexte (cohabitation) de la révision constitutionnelle sur la parité (1999) ou sur le quinquennat (2000), les partisans de ces révisions ont durablement redouté que le chef de l’État ne s’y oppose.

B. – Présupposés et stéréotypes du discours réformiste

Tel qu’il se développe dans l’édition[2], dans la presse ou dans les revues universitaires spécialisées[3], le débat constitutionnel français se réduit, souvent, à une opposition entre partisans d’un statu quo constitutionnel et partisans de nouvelles mutations de la Constitution : les premiers sont reconnaissables à ce qu’ils disent ne pas vouloir toucher à « l’équilibre des institutions de la Ve République », tout en consentant à certaines « adaptations institutionnelles » qui portent éventuellement sur les prérogatives du Parlement, sur le statut pénal du président de la République, sur le statut constitutionnel des collectivités locales, etc. Les partisans d’un « changement de régime » ne forment pas davantage un groupe homogène : soit parce qu’ils ne sont pas d’accord sur les reproches à faire à la Constitution de la Ve République et sur l’identification de ses « dysfonctionnements » supposés ; soit parce qu’ils ne sont pas d’accord sur les remèdes à apporter à ces fameux « dysfonctionnements » et qu’ils ne mettent donc pas la même chose dans la notion de « VIe République ».

Un certain nombre de points communs font néanmoins se rejoindre partisans et adversaires d’un statu quo constitutionnel. Le premier de ces points communs est leur commune indifférence aux mutations de la Ve République[4]. Au demeurant, pour ne pas avoir la visibilité ou le caractère formel des mutations introduites par voie de révision constitutionnelle, certaines interprétations de la Constitution de 1958 développées par le Conseil constitutionnel, la Cour de cassation ou le Conseil d’État ont un retentissement institutionnel auquel certains acteurs et commentateurs politiques ne peuvent avoir été indifférents qu’à force de réduire la Constitution à une règle du jeu entre les partis, voire à une ressource rhétorique utile à la conquête ou à la conservation du pouvoir. Qui peut en effet sérieusement dire qu’à travers l’interprétation faite par les juridictions supérieures françaises de l’article 55 de la Constitution et la portée subséquemment conférée en France au droit international et européen (droit de la Convention européenne des droits de l’Homme ou droit des Communautés européennes et de l’Union européenne), l’on est encore dans l’univers mental et l’économie institutionnelle de 1958 ? Peut-on raisonnablement soutenir que 50 %, 60 %, voire 70 % (c’est selon les comptages, sans que l’on ne sache pas vraiment comment sont faits ces calculs) des normes applicables en France sont d’origine européenne et postuler peu ou prou que l’on est toujours sous l’empire de la Ve République des origines au point de devoir « l’équilibrer davantage », la « rééquilibrer », ou « l’équilibrer »[5] ?

Il reste que les principaux acteurs de la discussion institutionnelle partagent cette croyance en l’existence d’un lien de causalité entre les règles et les procédures constitutionnelles et certains comportements et attitudes politiques récemment observés en France (ainsi de la montée de l’abstention électorale et de la poussée électorale de l’« extrême droite » ou de l’« extrême gauche »), que l’on peut fort bien analyser principalement sur d’autres registres – notamment dans un registre de sociologie historique comparée – voire comme autant de « pathologies » de la démocratie elle-même[6]. Enfin, partisans et adversaires du statu quo constitutionnel ont en commun une conception prométhéenne de la politique qui, pour être justifiée par le principe de la souveraineté du peuple, n’en paraît pas moins problématique, rapportée en tout cas à l’autonomisation, à la différenciation et à l’emprise de nouveaux pouvoirs sociaux (pouvoir de l’économie, puissance médiatique, emprise du droit) dans les États démocratiques.

C. – « Cohabitation », « hyperprésidence »

Soit les deux questions communément posées par la cohabitation. La première est de savoir ce que doit faire un président de la République lorsque, à l’occasion d’élections législatives ayant lieu pendant la durée de son mandat, les électeurs renvoient à l’Assemblée nationale une majorité d’une coloration politique différente de celle de la « majorité présidentielle ». Deux réponses théoriques peuvent être apportées à cette question, étant entendu que le droit positif n’impose pas plus l’une que l’autre au président de la République.

La première réponse, on le sait, voudrait que le président de la République démissionne en considération de ce qu’à travers un tel vote « les Français » lui aient retiré leur confiance. Or l’analyse dont procède cette réponse est pour le moins curieuse : d’abord en ce qu’elle tend à fonder une forme de révocabilité du président de la République doublement contradictoire avec le caractère non-impératif du mandat politique en droit français et la règle constitutionnelle de l’irresponsabilité politique du chef de l’État ; d’autre part, cette première réponse procède d’une vision holiste du corps électoral (« les Français ») et d’une imputation à celui-ci d’une volonté unique, consciente et rationnelle dont on ne voit pas comment elle peut s’accommoder du stéréotype, forgé à partir de certains sondages d’opinion, qui prétend que « les Français aiment la cohabitation ». Une autre réponse possible à la question de savoir ce que doit être l’attitude du Chef de l’État à l’issue d’élections législatives portant à l’Assemblée nationale une autre majorité que celle qui l’a soutenu veut que celui-ci reste en fonction sans cependant pouvoir prétendre empêcher le Gouvernement et sa majorité parlementaire de mettre en œuvre leur politique. Or il a fallu trois cohabitations pour que tout le monde convienne de ce que cette solution ne pouvait pas être aussi simple que certains auteurs et certains acteurs politiques ont pu, initialement, le laisser croire. Est-ce à dire, en effet que, dans un tel contexte, le président de la République ne peut prétendre à un quelconque pouvoir d’action ? D’ailleurs, à quoi bon élire un chef de l’État au suffrage universel direct si c’est pour le voir réduit au rôle de commentateur de l’action du Gouvernement ?

Si l’on admet l’idée que la cohabitation présente de nombreux inconvénients (conflits de compétences et de pouvoirs, confusion symbolique des rôles, risques d’immobilisme liés à la proximité d’une élection présidentielle), la deuxième question pertinente qu’elle soulève est alors de savoir s’il ne faut pas faire en sorte que, précisément, elle ne soit plus possible. Si oui, comment faire ? L’on sait néanmoins que la réduction de la durée du mandat présidentiel à cinq ans n’y suffit pas plus que l’organisation d’une concomitance entre élection présidentielle et élections législatives ; sauf à épouser cette autre croyance – car il s’agit bien d’une croyance – en une continuité nécessaire entre le vote à une élection présidentielle et le choix d’un député. Or cette idée selon laquelle il existerait une « cohérence du vote des Français » dans la mesure où ceux-ci, après avoir élu tel ou tel à la présidence de la République, sont enclins par la suite à donner au nouveau chef de l’État une majorité parlementaire apparaît comme une inférence faussement logique d’une authentique analyse de sociologie politique, soit la fameuse théorie de l’« état de grâce »[7]. Plus exactement, cette inférence peut difficilement se voir accorder la portée générale que nombre de commentateurs de la vie politique lui donnent, puisqu’elle n’est susceptible d’être vérifiée que pour les seules élections présidentielles immédiatement suivies d’élections législatives et que cette configuration ne s’est produite qu’à deux reprises seulement (1981 et 1988). D’autre part, cette inférence passe par pertes et profits aussi bien la grande variété que la complexité des déterminations des électeurs dans le cadre de l’une ou de l’autre élection et, en particulier, les significations particulières (notamment symboliques) qu’ils peuvent attacher à chacune de ces élections.

Si donc la concomitance entre élection présidentielle et élection des députés ne suffit pas à annihiler le risque de cohabitations, ne faudrait-il pas supprimer la fonction de Premier ministre ? Chacun sait pourtant que le problème serait simplement déplacé puisque l’on pourrait se trouver dans une situation de cohabitation « à l’américaine » et qu’un autre stéréotype de l’analyse institutionnelle française veut qu’une telle situation conduise inévitablement à une répétition du pire, c’est-à-dire de l’expérience de 1851. Ne faudrait-il pas plutôt supprimer, par ailleurs, le droit de dissolution de l’Assemblée nationale dont dispose le président de la République ? Personne n’y songe vraiment dès lors que le droit de dissolution est pensé comme un élément de « l’équilibre des pouvoirs ». Alors ne reste que l’hypothèse d’une suppression pure et simple de l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Or la raison pour laquelle cette hypothèse a toujours été écartée par certains juristes et par certains politiques (« les Français sont désormais très attachés à ce mode d’élection du chef de l’État et n’accepteraient pas d’y renoncer »)[8] est assez remarquable en ce qu’elle suggère – paradoxalement – que nombre de « dysfonctionnements » réels ou supposés de la Ve République sont précisément imputables à l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct depuis 1962.

La chose s’est vérifiée de manière pour le moins paradoxale après l’élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République en 2007 puisque, après cette élection, la discussion institutionnelle n’a porté que sur « l’effacement » (réel ou supposé) du Premier ministre, lors même que le nouveau président de la République prétendait avoir introduit de la clarté dans le système institutionnel en assumant clairement les responsabilités induites par l’existence d’un « programme présidentiel », à la mise en œuvre duquel « son » Premier ministre a consenti à « collaborer ». On peut le dire autrement, ce qui paraissait surprenant avec la présidence Sarkozy, ce n’était pas tant le fait que le nouveau chef de l’État revendique la préséance et l’implication induites par son élection au suffrage universel direct en vue de la mise en œuvre d’un programme spécifique – et qu’il en assume ou revendique les coûts et les avantages politiques – mais le fait que certains acteurs du débat institutionnel en aient sérieusement inféré qu’il fallait donc… modifier la Constitution et notamment son article 20 afin de substituer à l’énoncé aux termes duquel « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » un nouvel énoncé selon lequel « Le Gouvernement conduit la politique de la nation » (Rapport Balladur, 2007). Où l’on voit cette chose très curieuse en France qui consiste à vouloir toujours modifier la Constitution soit en considération de la personne du chef de l’État en place (de Gaulle, Pompidou, Giscard d’Estaing, Mitterrand, Chirac, Sarkozy), soit en considération des conséquences ou des inconséquences des résultats électoraux. Comme si les présidents successifs avaient vocation à rester éternellement au pouvoir, comme si une constitution pouvait être jugée « parfaite » sans être rapportée au « génie politique » propre à la société politique à laquelle elle a vocation à s’appliquer.

D. – La « revalorisation » du Parlement comme discours politique et doctrinal

Hommes politiques et doctrine ne finissent plus de proposer, en effet, cette « revalorisation » du Parlement. Or cet engagement est tout ce qu’il y a d’ambigu. D’abord parce qu’il est plus exalté chez les acteurs politiques lorsqu’ils sont dans l’opposition que lorsqu’ils exercent le pouvoir. D’autre part, cet engagement semble faire abstraction de ce que la Constitution de 1958 prétendait tirer les conséquences du paradoxe caractéristique des parlements de la IIIe et de la IVe Républiques : ceux-ci étaient forts – ou réputés tels – pour renverser les gouvernements ou pour les empêcher de se constituer, voire de gouverner, mais incapables de gouverner.

La revendication d’une « revalorisation » du Parlement présuppose, en tout cas, que le « déclin » du Parlement serait une caractéristique du régime constitutionnel français, par opposition notamment aux États-Unis ou à la Grande-Bretagne. Les choses sont-elles aussi simples ? Le Congrès des États-Unis a-t-il plus de faculté d’action législative que le Parlement en France ? N’a-t-il pas plutôt une faculté d’empêcher ou de contrôler l’action de l’Administration qui est d’autant plus forte que le fait majoritaire et la discipline partisane sont moins prégnants aux États-Unis qu’ailleurs ? Quant au Royaume-Uni, comment comprendre qu’il soit qualifié de « gouvernement présidentiel » par certains juristes britanniques si ce n’est parce que le Premier ministre y jouit d’une prééminence institutionnelle liée à ce que le Parlement britannique lui non plus n’échappe pas aux contraintes du parlementarisme majoritaire au point qu’il n’est pas absurde de soutenir qu’il subit ces contraintes au moins autant que le Parlement français, ce en raison de la grande cohésion et de la remarquable discipline de la majorité à la Chambre des communes[9].

Fondamentalement, le thème de la « revalorisation » du Parlement se heurte à une évidence : le Parlement est une institution développée au XVIIIe siècle dans un contexte historique spécifique afin de remplir des fonctions sociales spécifiques. Par suite, il semble vain de prétendre lui redonner le lustre d’autrefois. L’accélération de l’histoire, la complexité de la Société, la nécessité d’une prise rapide de décisions, sont autant de traits dominants de la période historique contemporaine qui font que les avantages ainsi liés à l’institution parlementaire aux XVIIIe et XIXe siècles (la lenteur de la délibération, la pluralité des instances comme facteurs de révélation de la raison, de la vérité et comme garanties de la liberté) sont moins assurés que par le passé. De même l’universalité de la diffusion de l’instruction et de la culture dans le corps social et la multiplication depuis le XIXe siècle de lieux et d’institutions de médiation sociale (associations, syndicats, partis politiques, presse de masse, télévision, Internet) ne permettent-elles plus de percevoir le Parlement comme la grande instance dans laquelle une élite instruite, cultivée et disposant du loisir nécessaire à la connaissance des affaires publiques décide de l’intérêt public, procédant ainsi à l’épuration de la « volonté générale » de passions populaires réputées dangereuses ou tyranniques.

Plus généralement, le thème de la « revalorisation du Parlement » peut s’analyser comme étant un avatar de la référence courante à la « crise du régime représentatif ». Cette dernière référence présuppose elle-même l’existence d’un âge d’or du régime représentatif aux XVIIIe et XIXe siècles alors que la vérité est que la représentation politique moderne n’a jamais cessé d’être discutée, aussi bien dans son principe que dans ses modalités (Pierre Rosanvallon ; Marcel Gauchet). D’une part, cette contestation a constamment porté sur le tiraillement entre le principe d’égalité politique – qui est au fondement de la représentation moderne – et la permanence d’institutions et de procédures inégalitaires au sein des États démocratiques. D’autre part, la survie même du régime représentatif semble avoir toujours été suspendue à la capacité de ce régime à offrir une « figuration » du corps politique (le « peuple ») qui rende acceptable à celui-ci la fiction juridique et politique par laquelle les volontés concrètes des gouvernants sont imputées aux gouvernés. Tel était, en effet, le sens des débats sur le suffrage universel, la représentation proportionnelle, la représentation professionnelle et le droit de pétition au XIXe siècle et, plus récemment, des débats sur la distinction entre hommes et femmes sur les listes de candidats aux élections.

Qu’est-ce à dire, si ce n’est que, dans l’ordre de l’anthropologie politique, le problème auquel renvoie la référence courante à la « crise de la représentation » est peut-être celui de la réalisation progressive par l’individu démocratique de ce que les principes structurants du droit politique moderne (souveraineté du peuple, mandat représentatif) ne sont jamais que des fictions. Dans cette mesure, des propositions telles que « le renforcement des pouvoirs des commissions d’enquête parlementaire », l’institution d’un « véritable statut de l’opposition », la « limitation du cumul des mandats » ne semblent pas être à la hauteur de cette désintégration de la force d’attraction de ces fictions.

Ainsi est-on conduit à former l’hypothèse que, nécessairement, c’est au travers des procédures de démocratie directe (initiative populaire ou adoption populaire des actes juridiques) et/ou de « démocratie participative » que peut être recherchée des ressources de renouvellement (au moins) du gouvernement démocratique. Cette hypothèse a pour elle une évidence qu’un grand maître du droit public[10] avait déjà soulignée dans le contexte institutionnel des années 1930 : dès lors qu’il est dit que « le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation » et que tout citoyen peut concourir à la formation de la loi personnellement ou par ses représentants (art. 3 et 6 de la Déclaration de 1789), il est « naturel » que le peuple veuille prendre une part de plus en plus grande – et peut-être à terme exclusive – à la formation des décisions publiques.

Mais encore faut-il se demander si ce retour du refoulé démocratique est durablement soluble dans le libéralisme politique et s’il n’y a pas quelque vanité de la part du juriste libéral, d’une part à prendre acte de cette dynamique (en consentant à des extensions du champ des procédés de démocratie directe et à l’institutionnalisation de la démocratie participative) et, d’autre part, à vouloir enfermer l’action directe du souverain dans une vocation libérale, notamment à travers des procédures d’épuration de la volonté populaire par le juge constitutionnel. Nombreuses sont, en effet, les manifestations de cette ambition dans le réformisme constitutionnel contemporain : ainsi des projets successifs d’extension du domaine du référendum, non pas aux « libertés publiques », mais aux « garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques », cette nuance rédactionnelle étant supposée empêcher des référendums liberticides ; ainsi encore du rapport du Comité consultatif pour la révision de la Constitution de 1993, dans ceux de ses développements relatifs au « référendum d’initiative minoritaire » : « Le référendum d’initiative minoritaire », assuraient les membres du Comité, « constitue une réforme qui, sous réserve de certaines précautions, élargirait la démocratie. La difficulté consiste à concilier l’initiative citoyenne qui est la raison d’être d’une telle réforme et les nécessaires garanties dont il convient de l’entourer afin d’éviter les excès de toute nature auxquels pourraient conduire le choix de certains thèmes de société et le débat qui s’ensuivrait (…). Pour ne pas déposséder la représentation nationale de son rôle légitime dans le vote de la loi, les parlementaires seraient impliqués dans une telle procédure dès son origine : l’initiative minoritaire combinerait celle des élus de la nation et celle des citoyens eux-mêmes. Par ailleurs le Parlement resterait libre d’adopter le projet avant qu’il soit soumis au référendum. Enfin, le Conseil constitutionnel devrait contrôler la conformité à la Constitution du texte proposé avant l’ouverture à la signature des citoyens » (Rapport Vedel, 1993, p. 79). Redite en 2007 par le Rapport Balladur, cette ambition s’est finalement accomplie avec la création par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République d’un procédé de démocratie directe qualifié par elle de « référendum d’initiative populaire » et, plus précisément, d’un référendum législatif de l’article 11 organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (ce qui veut dire que le caractère « d’initiative populaire » ou « d’initiative minoritaire » de ce référendum doit être finalement défini par la loi organique), le Conseil constitutionnel étant chargé de vérifier que cette initiative respecte les conditions de forme (signatures des citoyens et des électeurs) et de fond (champ d’application du référendum) prévues par la Constitution ainsi modifiée.

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L’on est ainsi conduit à s’interroger sur les raisons pour lesquelles le réformisme institutionnel est si prégnant dans le discours politique et académique français ; au point pour la France d’avoir le record absolu des changements de constitution parmi les « vieilles nations démocratiques » (record encore plus accusé si l’on prend en compte les nombreux textes constitutionnels inappliqués ou les nombreux amendements dont certaines constitutions françaises ont fait l’objet)[11] ; au point pour la France d’avoir le record absolu des propositions d’amendements de la Constitution parmi les vieilles nations démocratiques ; au point qu’à peine la France est-elle sortie d’une importante révision constitutionnelle comme celle formée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 que certains (dans les cercles politiques et les milieux académiques) en sont déjà à envisager la révision d’après. C’est le cas du président de la Commission nationale pour l’Informatique et les libertés lorsqu’il dit vouloir inscrire le principe de la protection des données personnelles dans la Constitution [12] ; c’est le cas de tous les promoteurs d’une inscription du Conseil supérieur de l’audiovisuel dans la Constitution ; c’est le cas des partisans d’une « autre Ve République » ou d’une « VIe République » ; c’est le cas même de Nicolas Sarkozy, puisqu’agissant par un décret en date du 9 avril 2008, le président de la République a mis sur pied un « comité de réflexion sur le Préambule de la Constitution » d’étudier « si et dans quelle mesure les droits fondamentaux reconnus par la Constitution doivent être complétés par des principes nouveaux ». Présidé par Mme Simone Veil, ancien ministre, ancien membre du Conseil constitutionnel, ce Comité doit élaborer un projet de texte qui « corresponde à ses propres préconisations »[13].

De cette obsession constitutionnelle française, l’on peut esquisser quelques hypothèses explicatives. Une hypothèse psychanalytique : la « culpabilité » des Français de n’avoir pu entrer dans la modernité politique qu’au prix d’un régicide (21 janvier 1793 : exécution de Louis XVI) ; dans cette mesure, l’obsession constitutionnelle et la recherche afférente d’une hypothétique « Constitution parfaite » – recherche qui, dans le contexte français, ne se recoupe pas nécessairement avec la quête libérale d’un modeste « bon gouvernement » – seraient une sorte de catharsis sans fin supposée réparer le « péché originel » du régicide[14]. Une hypothèse de culture politique ensuite : une conception prométhéenne de la politique qu’exprime la centralité de la référence à la « rupture » ou à la « Révolution » (plutôt qu’à l’« évolution ») dans l’imaginaire politique français et, corrélativement, une centralité de l’État dans l’ordre politique et social qui seule peut expliquer l’inclination du réformisme institutionnel français à inscrire dans la Constitution des énoncés de politiques publiques (en matière audiovisuelle, en matière de politiques budgétaires, en matière sociale).

[1] Cf. Ch. Bigaut, Le réformisme constitutionnel en France (1789-2000), Paris, La documentation Française, 2000.

[2] Voir notamment : B. François, Misère de la Ve République, Paris, Denoël, 2001 ; J.‑M. Jeanneney, Que vive la Constitution de la Ve République !, Paris, Arléa, 2002.

[3] Voir notamment : pouvoirs, 2001, n° 99, La nouvelle Ve République ; voir également RDP, 2002, numéro spécial, La VIe République ?.

[4] Sur ce thème, voir O. Beaud, « Les mutations de la Ve République », pouvoirs, 2001, n° 99, p. 19.

[5] Sur la tension très forte entre les principes de la Constitution de 1958 (emprise de l’État, souveraineté et unicité nationales) et le principe de l’intégration européenne (pluralisme des intérêts et des groupes, dépassement de l’État-nation), voir P. Mbongo, « Le réformisme institutionnel français et l’intégration européenne », Droits, n° 43, 2006, p. 109-121.

[6] Sur ce point, voir notamment P. Rosanvallon, La contre-démocratie, Paris, Gallimard, 2007.

[7] Cf. O. Duhamel et J.-L. Parodi, « Chronique de l’opinion publique. Dimensions de l’“état de grâce” », pouvoirs, n° 20, 1982, p. 171.

[8] Voir notamment de F. Mitterrand, Lettre de présentation du Comité consultatif constitutionnel adressée le 30 novembre 1992 aux présidents des assemblées parlementaires et du Conseil constitutionnel, in Comité consultatif pour la révision de la Constitution, Propositions pour une révision de la Constitution. 15 février 1993, Paris, La documentation Française, 1993, p. 10.

[9] Cf. J. Leruez, Gouvernement et politique en Grande-Bretagne, Paris, PFNSP & Dalloz, 1989 ; J. Leruez, Le système politique britannique, Paris, A. Colin, 2001.

[10] R. Carré de Malberg, Considérations théoriques sur la question de la combinaison du référendum avec le parlementarisme, RDP, 1931, p. 225 et s.

[11] Le décompte est flou et variable d’une institution ou d’un auteur à un autre. Le Conseil constitutionnel français pour sa part compte 15 constitutions depuis 1789 et 22 en ajoutant les constitutions « inappliquées ».

[12] Le Monde, 16 mai 2008.

[13] Sur l’échec de cette commission, voir P. Mbongo, « Le Comité Veil. Chronique d’un échec annoncé », Revue administrative, 2009, n° 369, p. 22-24.

[14] Cette hypothèse n’a rien d’ironique si l’on prend au sérieux l’intérêt que les Français portent à la Couronne britannique en elle-même et au standing des chefs de l’État français dans le contexte de leurs visites à Buckingham Palace.