La police nationale. Une brève histoire

L’histoire institutionnelle de la police, peut-être seulement à concurrence avec l’histoire constitutionnelle, est intimement liée aux « nombreux conflits politiques et sociaux qui traversent la société française » depuis des temps immémoriaux (J.-J. Gleizal). Mais cette histoire, à partir de la Révolution de 1789,  est aussi celle de l’opposition entre les partisans d’un exercice de la fonction policière par les maires et les partisans d’un exercice de la fonction policière par l’État lui-même, au nom de la souveraineté interne de l’État. Les premiers sont allés jusqu’à envisager la police comme un « attribut du pouvoir local », la police municipale étant distincte de la police administrative : loin d’être une délégation, une « concession » de l’État, elle procéderait du principe même de l’élection des maires. C’est cette conception qui est théorisée sous la Restauration par le magistrat Henrion de Pansey (Du pouvoir municipal, de sa nature, de ses attributions et de ses rapports avec l’autorité judiciaire, 1820).

Après un rappel des grands textes antérieurs à la Révolution, l’opposition entre « municipalisation » et « étatisation » servira de fil conducteur pour la période allant de la Révolution au Second Empire et celle allant de la Troisième République à la Cinquième République.

I. Avant la Révolution : la création des « lieutenants généraux de police »

Pour avoir été précédé de différentes autres décisions, la création du Lieutenant général de police à Paris en 1667 est néanmoins la date la plus caractéristique de l’organisation de la fonction policière de l’État avant la Révolution.

A. Des commissaires enquêteurs examinateurs aux exempts

 1301 : naissance des commissaires enquêteurs examinateurs au Châtelet de Paris.

Ils forment « un corps d’officiers auxiliaires de justice assistant les lieutenants civil, criminel et de police du Châtelet. Au XVIIIe s., 48 commissaires sont répartis dans les vingt quartiers de Paris. Leurs archives (1557-1793) témoignent de la multiplicité de leurs attributions : – au civil, ils rédigent les scellés après décès, les comptes de tutelle, de communauté, les partages et procèdent aux enquêtes… – au criminel, ce sont eux qui, premiers juges, reçoivent les plaintes, interrogent les accusés amenés devant eux et auditionnent les premiers témoins… – en matière de police, ils veillent à la sécurité et au maintien de l’ordre dans leur quartier ; sur commission du lieutenant général de police [autrement dit, à partir du XVIIe siècle], certains peuvent être chargés de tâches précises (police des prostituées, des étrangers, des juifs, des protestants…) » (notice des Archives nationales).

Les commissaires enquêteurs examinateurs ne disparaissent qu’en 1793.

  • Création d’une « maréchaussée » vouée à la recherche des auteurs des « vols, crimes ou sacrilèges » dans les campagnes.
  • Création des exempts, soit des agents composant les compagnies de gardes du corps et dans les compagnies de prévôts et employés ordinairement à faire des captures ou autres exécutions.

B. Le lieutenant général de police

L’édit royal du 15 mars 1667 portant création à Paris d’un Lieutenant général de police est en effet remarquable à différents égards. D’abord par son contexte : la Fronde, l’insécurité dans Paris, l’assassinat en août 1665 du lieutenant criminel Tardieu. Par sa justification ensuite. D’autre part, à travers ce texte, Louis XIV procède à une division du travail entre un Lieutenant civil et un lieutenant de police qu’il éclaire ainsi : « comme les fonctions de la Justice et de la Police sont souvent incompatibles, et d’une trop grande étendue, pour être bien exercées par un seul Officier dans Paris, Nous aurions résolu de les partager, estimant que l’administration de la justice contentieuse et distributive, qui requiert une présence actuelle en beaucoup de lieux, et une assiduité continuelle, soit pour régler les affaires des particuliers, soit pour l’inspection qu’il faut avoir sur les personnes à qui elles sont commises, demandait un Magistrat tout entier. Et que d’ailleurs la Police qui consiste à assurer le repos du Public et des Particuliers, à purger la Ville de ce qui cause les désordres, à procurer l’abondance et à faire vivre chacun selon sa condition et son devoir, demandait aussi un Magistrat particulier qui pût être présent à tout » (texte reproduit par Nicolas Delamare, in Traité de la Police, 1722, Livre I, Titre IX, p. 147 : c’est nous qui avons mis le texte en Français plus contemporain à partir du texte publié par Vincent Denis sur criminocorpus.org, texte vérifié à la Bibliothèque administrative de la ville de Paris le 19 août 2014).

Le lieutenant général de police se distingue en tant que primo organisation « publique, spécialisée et professionnelle » de la fonction policière en France (J.-J. Gleizal). Son champ de compétence est le plus étendu qui se puisse concevoir : la sûreté de la ville, le port des armes prohibées, le nettoiement des rues et des places publiques, circonstances et dépendances, la gestion des incendies, des inondations, les étaux des boucheries, les Halles, les foires et les marchés, les hôtelleries et les auberges, les brelans, tabacs et « lieux mal famés », les « assemblées illicites, tumultes, séditions et désordres qui arriveront à l’occasion d’icelles », la police des arts et des métiers, les « contraventions qui seront commises à l’exécution des ordonnances, statuts et règlements » en matière d’imprimerie par les imprimeurs (livres et libels interdits), la police du colportage. Les chirurgiens ne devaient pas moins lui signaler leurs blessés ainsi que les allégations de ceux-ci. Le lieutenant général de police pouvait encore connaître de « tous les délinquants trouvés en flagrant délit, en fait de police, leur faire et parfaire leur procès sommairement, et les juger seul » dans certaines circonstances.  Les commissaires enquêteurs examinateurs sont placés sous son autorité.

Au demeurant, le Châtelet de Paris, la juridiction parisienne de base, comprendra trois chambres dirigées respectivement par le lieutenant de police (chambre de police), le lieutenant criminel (chambre criminelle) et le lieutenant civil (chambre civile)  (sur le fait que le concept de police au sens contemporain ne naît qu’à la Révolution française qui distingue par la même occasion la police d’autres dépendances de l’État, voir l’introduction du présent volume).

L’institution du lieutenant de police est créée en 1699 auprès de chaque cour de parlement, en même temps que des commissaires de police.

Gabriel Nicolas de La Reynie, premier Lieutenant de police de Paris
« Dans le secret de ses appartements de Versailles, Louis XIV portait sur sa capitale un regard attentif. Ce fut la fortune du premier lieutenant général de police, Gabriel Nicolas de La Reynie (1625-1709), maître des requêtes de l’Hôtel, qui fut maintenu en charge pendant trente ans, de 1667 à 1697, puis celle de son successeur Marc-René de Voyer d’Argenson, qui tint la place jusqu’en 1718. La Reynie reste connu comme un des protagonistes de la célèbre Affaire des Poisons » (Thierry Sarmant, notice pour une estampe de Pieter Van Schuppen [d’après Pierre Mignard] représentant Gabriel Nicolas de La Reynie, Musée Carnavalet, Paris).

II. De la Révolution au Second Empire

L’institution du Lieutenant général de Paris disparaît dès les débuts de la Révolution française, à la faveur de l’abolition de la vénalité des charges et des offices le 4 août 1789 et de la suppression de la juridiction du Châtelet le 24 août 1790. La Révolution, autonomise la fonction policière au sein de l’État mais en la municipalisant. Le Directoire et le Consulat voudront au contraire l’« étatiser », la confier au gouvernement central. Tel est le mouvement qui ressort de la création du ministère de la police générale, de la loi du 28 pluviôse an VIII, de la Restauration et de la Monarchie de Juillet ou de différents textes datés du Second Empire.

A. La municipalisation de la fonction policière

La loi municipale de 1789 (le « décret » de l’assemblée du 14 décembre 1789 relatif à l’organisation des communes du royaume de France) désigne, entre autres « fonctions propres au pouvoir municipal », une « bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics ». Dans le même temps, est créé dans chaque municipalité un procureur de la commune chargé de défendre les intérêts et de poursuivre les affaires de la commune. Ce procureur est lui aussi élu par les « citoyens actifs ». La loi de 1789 identifie donc ainsi la police, entendue de manière différenciée d’autres activités publiques, à la commune, celle-ci étant elle-même conçue comme « communauté politique » fondamentale, d’où l’élection des maires. Cette conception ne survécut pas à la Révolution.

B. Le « ministère de la police générale »

Le ministère de la police générale est créé par une loi du 2 janvier 1796 « portant création d’un septième ministère, sous le nom de Police générale ». Il s’agit alors de délester le ministère de l’Intérieur, l’un des six ministères créés par une précédente loi, de la « police générale », « l’immensité » de celle-ci justifiant un ministère à part entière. Le ministre de la police générale se voit ainsi attribuer la responsabilité :

– de « l’exécution des lois relatives à la police générale, à la sûreté et à la tranquillité intérieure de la République » ;

– de la garde nationale sédentaire, de la légion de police et du service de la gendarmerie « pour tout ce qui est relatif au maintien de l’ordre public » ;

–  la police des prisons, des maisons d’arrêt de justice et de réclusion ;

–  la répression de la mendicité et du vagabondage.

Ce ministère est supprimé en 1818, rétablit pendant une courte période sous le Second Empire avant sa suppression pérenne en 1853.

C. La loi du 28 pluviôse an VIII

La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) « concernant la division du territoire de la République et l’administration » n’exprime pas moins une volonté d’étatisation de la fonction policière que la figure du préfet doit incarner. Cette volonté ressort clairement de la création à Paris d’un « préfet de police » nommé par le Premier Consul, chargé de ce qui concerne la police et qui a sous ses ordres des commissaires distribués dans les douze municipalités. Et, s’il est dit que les maires et leurs adjoints remplissent les fonctions administratives « relatives à la police », la loi institue en même temps des commissaires de police dans les communes (un commissaire dans les villes de cinq mille habitants à dix mille, un commissaire au moins et un commissaire par excédent de dix mille au-dessus de dix mille habitants). Et dans les villes de cent mille habitants et plus, est créé un commissaire général de police dont la situation était assez particulière : nommé par le Premier Consul, les commissaires de police de la ville lui étaient « subordonnés », lui-même était « subordonné » au préfet tout en devant « exécuter immédiatement les ordres qu’il [recevrait] immédiatement du ministre chargé de la police ».

Le décret impérial du 25 mars 1811 portant règlement sur l’organisation de la police de l’empire accuse cette tendance centralisatrice en dessinant un véritable corps des commissaires composé de quatre classes (les directeurs généraux, les commissaires généraux de police, les commissaires spéciaux de police, les commissaires particuliers de villes) et des conditions particulières d’accès à la classe de commissaire spécial (vingt-cinq ans, justifier d’un revenu personnel de deux mille francs ou d’une pension équivalente), de commissaire général (avoir été commissaire spécial), de commissaire spécial (avoir été commissaire de ville).

D. La Restauration et la monarchie de Juillet

Si la Restauration revient sur cette centralisation, c’est en conservant néanmoins à Paris une originalité statutaire. C’est ainsi que sont créés à Paris en 1829 des sergents de ville, des personnels communaux en uniforme chargés des « surveillances spéciales pour chaque attribution de la police municipale ». « L’autorité », disait le préfet en exposé des motifs de son texte, « obtiendra plus d’exactitude dans le service et la conduite des agents ; les rapports entre les habitants et les personnes chargées de ces pénibles et utiles fonctions seront plus faciles, les résistances envers les agents seront plus rares et les contraventions moins fréquentes ».

Avec la loi municipale du 18 juillet 1837, la monarchie de Juillet déplace encore le balancier en faveur des maires, qui sont notamment chargés de l’exécution des mesures de sûreté générale, de la police municipale, de la police rurale, de la voirie municipale. Mais ces maires sont eux-mêmes sont particulièrement surveillés par l’État qui les nomme et contrôle leurs actes.

E. Le Second Empire

On doit au Second Empire la transformation des sergents de ville en « gardiens de la paix publique » (1854). On lui doit cependant aussi différents textes qui, jusqu’à un retour de balancier en 1867, vont faire prévaloir une police d’État dans plusieurs villes.

Lyon et ses douze communes limitrophes, dont le pouvoir central redoute les « agitations » depuis la Révolution, sont ainsi l’objet de la loi du 19 juin 1851 « relative à l’agglomération lyonnaise ». Ce texte place la ville sous l’autorité d’une police d’État, le préfet du Rhône disposant de prérogatives de police quasiment équivalentes à ceux du préfet de police de Paris et se voyant adjoindre un secrétaire général pour la police.

La   loi des 10-15 juin 1853 relative au préfet de police étend à son tour le territoire de la police d’État en autorisant le préfet de police de Paris à exercer dans toutes les communes du département de la Seine les fonctions qui lui sont confiées par l’arrêté du 12 messidor an VIII.

Loi du 5 mai 1855 enfin confère au préfet dans toutes les villes de 40000 personnes au moins, soit douze villes, les prérogatives du préfet de police à Paris, les maires restant chargés « sous la surveillance du préfet […] de la police municipale en tout ce qui a rapport à la sûreté et à la liberté du passage sur la voie publique, à l’éclairage, au balayage, aux arrosements, à la solidité et à la salubrité des constructions privées ; aux mesures propres à prévenir et à arrêter les accidents et fléaux calamiteux tels que les incendies, les épidémies, les épizooties, les débordements ; aux secours à donner aux noyés ; à l’inspection de la salubrité des denrées, boissons, comestibles et autres marchandises mises en vente publique et de la fidélité de leur débit ».

L’abrogation de l’étatisation de 1855 par la loi du 24 juillet 1867 et la restauration des pouvoirs des maires ne valut cependant pas pour Paris et pour Lyon.

III. De la Troisième République à la Cinquième République

La période commencée par la Troisième République voit se superposer la question du niveau pertinent d’exercice de la fonction policière et celle de l’organisation de la police d’État.

A. La question du niveau pertinent d’exercice de la fonction policière

La première question est au cœur de la loi municipale du 5 avril 1884 et de son célèbre article 97 qui énonce que « la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques » et qui définit les matières composant cette police : la sûreté et la commodité de passage dans les rues, le nettoiement, l’éclairage, l’enlèvement des encombrements, la démolition ou réparation des édifices menaçant ruine ; les atteintes à la tranquillité publique, « telles que les rixes et les disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits et rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique » ; le maintien du bon ordre « dans les lieux où il se fait de grands rassemblements d’hommes, tels que les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics » ; les inhumations, les exhumations, les cimetières ; etc.

Bien que la doctrine juridique ait souligné le « caractère superflu de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884 comme base légale des pouvoirs de police locale » (E. Picard, La notion police administrative, LGDJ, 1984, tome I, p. 560) – l’article 97 fut en effet très vite interprété par les juges comme « illustrant par quelques dispositions non-limitatives » le standard juridique d’ordre public associé au pouvoir du maire (Ibid.) – cette disposition ne cristallise pas moins une volonté politique de municipalisation (J.-M. Berlière, « Les pouvoirs de police : attributs du pouvoir municipal ou de l’État ? », Criminocorpus [En ligne], 1er  janvier 2009).

En sens inverse, le régime de Vichy désigne l’État comme niveau pertinent d’exercice de la fonction policière. La loi « Darlan » du 23 avril 1941 relative à l’organisation générale des services de police en France retire en effet aux maires certains des pouvoirs de police qui leur étaient accordés par l’article 97 de la loi du 6 avril 1884 (ils sont néanmoins chargés, en outre de la police des foires, marchés et autres lieux publics. D’autre part, en préservant « l’organisation actuelle des polices municipales des communes de moins de 10000 habitants » (article 11), la loi étatise en revanche la police dans les communes de plus de 10.000 habitants.

Cette subsidiarité de la police municipale ne fut pas remise en cause à la Libération.

B. La recherche d’un format idéal pour la police d’État

La question de l’organisation de la police d’État connaît pour sa part trois moments centraux à partir de la Troisième République : la naissance de services régionaux de police judiciaire (les « brigades du Tigre ») ; la « rationalisation » sous Vichy de la topographie de la police d’État ; la fusion des polices civiles de l’État et la naissance de la « police nationale » en 1966.

1) La naissance de services régionaux de police judiciaire : les « brigades du Tigre »

Les douze « brigades régionales de police mobile », les « brigades du Tigre » créées par le décret du 30 décembre 1907 sont « exclusivement » chargées de « seconder l’autorité judiciaire dans la recherche et la répression des crimes et délits de droit commun ». Chaque brigade fut placée sous les ordres d’un commissaire divisionnaire de police mobile ayant juridiction sur toute la circonscription et nommé par décret du président de la République. Trente-six commissaires de police furent répartis entre ces brigades ainsi que cent vingt « inspecteurs de police mobile ».

La circulaire du garde des sceaux ministre de la justice datée du 4 avril 1908 et relative aux conditions de la « collaboration » entre les commissaires divisionnaires et les commissaires des brigades avec « les magistrats du parquet et de l’instruction » rapporte en creux les interrogations des magistrats sur l’articulation entre les « nouvelles brigades » et la justice. Magistrats et juges d’instruction furent théoriquement rassurés par l’idée selon laquelle la définition des prérogatives des brigades mobiles par le décret de 1907 « coïncide exactement avec celle que l’article 8 du code d’instruction criminelle donne de la police judiciaire », qu’ainsi, « les commissaires de police mobile sont donc des officiers de police judiciaire et à ce titre, tout en étant placés sous la haute autorité des cours d’appel, ils sont des auxiliaires des procureurs de la République, comme le comporte le chapitre 5 du livre Ier du Code d’instruction criminelle ; ils sont à la disposition de ces magistrats et il leur incombe d’exécuter les ordres et de remplir les délégations qu’ils en reçoivent (art. 52 du Code d’instruction criminelle) ». Pour autant, ajoutait le Garde des sceaux aux magistrats, « il convient de ne pas perdre de vue le rôle spécial assigné aux commissaires de police mobile. Ainsi que leur nom l’indique, ils ont été institués pour circuler continuellement dans toute l’étendue de leur circonscription, dont les limites dépassent considérablement celles qui sont assignées aux ressorts de leurs collègues de la police sédentaire. (…). Aussi ces commissaires et agents ne doivent-ils être appelés par les magistrats du parquet et de l’instruction à concourir qu’à la recherche et à la constatation des infractions qui, par leur nature spéciale et leur gravité exceptionnelle, intéressent à un haut degré la sécurité publique ».

2) La « rationalisation » sous Vichy de la topographie de la police d’État

La loi « Darlan » du 23 avril 1941 relative à l’organisation générale des services de police en France est devenue un texte « tabou » après la Deuxième Guerre mondiale (Jean-Marc Berlière, « La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police en France », Criminocorpus [En ligne], 1er  janvier 2008). Les conditions de sa naissance (l’occupation allemande, le fait que la loi reprenne à son compte des propositions réformistes d’avant-guerre) y sont pour quelque chose. Mais aussi la pérennité de son étatisation des polices municipales et d’une partie de sa configuration de la police d’État.

La loi « Darlan » place les services de police sous l’autorité du ministre secrétaire d’État à l’intérieur et sous la direction d’un secrétaire général pour la police. Ces services de police sont eux-mêmes répartis entre la direction générale de la police nationale au ministère de l’intérieur et les services extérieurs de police, placés sous l’autorité des préfets. Et au sein de la direction générale de la police nationale, la loi prévoit notamment l’existence d’un « contrôle général des services de police », d’un « service de la police judiciaire », d’un « service de la sécurité publique », d’un « service des renseignements généraux », d’une « école nationale de police ». Autant d’objets et de catégories qui ont survécu à la loi.

3) Loi du 9 juillet 1966

La loi « Frey » du 9 juillet 1966 portant organisation de la police nationale, qui n’a été abrogée qu’en 2012, plaçait à son tour la police nationale sous l’autorité du ministre de l’intérieur. Et pour la constitution initiale des corps de la police nationale, il fut procédé par intégration des fonctionnaires appartenant aux services actifs de la sûreté nationale et de la préfecture de police. Comme l’écrit l’historien Jean-Marc Berlière, la Cinquième République a ainsi « terminé ce que Vichy n’avait osé faire : l’intégration de la Préfecture de police dans la Police Nationale (loi Frey de 1966), alors que des directions départementales et régionales seront mises en place au début des années quatre-vingt-dix ».